纵观本轮金融危机，联邦存款保险公司（FDIC）的保险职能有效发挥，而监管职能失灵，因而FDIC在《多德—弗兰克法案》的指导下进行了一系列改革。
      一、风险积累阶段：监管措施难以遏制次级债引发的信用风险
      在风险积累阶段，FDIC并非对风险没有察觉，2006年12月～2007年4月，FDIC先后发布多份独立或联合报告，明确指出复杂的CDO产品以及高度集中于房地产市场的银行业务隐含巨大风险。不仅投资者无法理解这些复杂金融产品蕴含的风险，金融机构本身也没有意识到金融体系内的风险正在急剧上升。但是，2006年年底，FDIC表示当时美国银行业“是FDIC成立75周年以来最健康的时刻”。
      2007年年初，抵押贷款违约率不断上升，FDIC鼓励金融机构与无法偿还者协商制定解决方案，并提醒金融机构审慎发放抵押贷款，防范“抵押诈骗”。6月后，威胁银行业稳定的问题转为居高不下的止赎率，为应对大规模发生的止赎现象，FDIC采取了两类措施：强化银行监管和提高金融消费者信心。
      9月，FDIC建议债务收入比率超过50％的金融机构应当采取减损策略。11月，通过执行巴塞尔协议的最终规则，要求大型银行用其内部风险控制模型计算资本金要求。2008年1月，FDIC介绍新型贷款修正模型帮助银行重设利率。3月，FDIC主席发表讲话鼓励金融机构，尤其是未受保的金融机构公布他们的“贷款调整计划”，通过希望联盟降低止赎率。同月，FDIC宣布不再提高存款保险基金向受保银行和储蓄协会收取的保费费率以维持银行流动性，并在公开信中强调集中于房地产市场的银行应当实施更稳健的风险管理方法。6月，FDIC修改了巴塞尔协议的风险资本标准计算方法，增加了更多风险因素，提高了对包括资产支持证券在内的特定表外业务风险暴露的资本金要求。
在为消费者提供信心方面，2007年11月，FDIC鼓励居民面临无法偿还抵押贷款及止赎时，重构贷款或者重新融资；12月，发布《加强大型银行倒闭时存款保险者决定处理的条例》，声明在大型银行倒闭的极少数情况中受保存款者可以得到适当的资金。2008年5月，FDIC向消费者提供混合的可变利率抵押产品的信息。同月，FDIC在美国止赎率最高的五大城市开展了一日教程，为消费者提供防范止赎的指导。
      二、全面爆发阶段：参与宏观审慎监管框架，同时发挥保险作用
      进入2008年下半年，次级贷款危机开始全面爆发，投资者信心缺失导致信贷市场冻结，而信贷市场冻结又进一步强化了投资者的消极情绪，美国金融市场上的公司实际违约风险和流动性风险开始急剧上升并且在2008年年底达到顶峰。2008年下半年FDIC与其他监管机构采取的合作措施在其所有措施中所占比例显然高于其他连续时期。而这一阶段，银行倒闭数量处于上升阶段，尚未进入高峰期。因此，这一阶段FDIC处理倒闭银行的措施比例较低。
      通过与其他机构合作共同实施救助行动，FDIC成为宏观审慎监管框架的一部分，在整个金融危机期间与其他机构的关系经历了独立—联合—独立的过程。这一阶段美国监管机构采取的联合措施以应对房地美和房利美破产给银行业造成的冲击为主：9月，接管房地美和房利美并进行资本重建；10月要求银行组织分配10％的风险权重给房地美和房利美所担保的索取权，并宣布2008年紧急经济稳定法案第301条规定——对因持有房地美和房利美遭受损失的特定机构减免税务，并允许银行根据对房地美和房利美直接和间接投资损失导致的税收效应调整他们2008年第三季度的监管资本。此外，这一宏观审慎监管基本框架还对美国金融会计准则委员会提出的修正普遍接受的会计原则进行评估，并允许银行机构从一级资本中减少由于任何与递延所得税负债相关的必须扣除的商誉。
      在处理破产银行方面，FDIC简化抵押贷款账户保险规则，建立了临时西海岸分支办公室，并修订竞拍人资质评估体系，使得更多感兴趣但是没有银行执照的集团可以参与到破产存款机构的拍卖中，以便更快速更便捷地处理倒闭银行。在监管职能方面，FDIC要求被定义为“存在问题的”受保金融机构定期向存款保险公司汇报特定的关键财务信息，以对银行日常经营行为施行监管。
       三、危机修复阶段：处理问题银行与职能扩展
      进入衰退开始阶段后，银行倒闭数量迅速上升，并在这一阶段处于高位，直到2010年底才呈现下降趋势。在这一阶段，FDIC以处理后续问题机构为主，兼顾刺激经济增长，同时在《多德—弗兰克法案》的指导下进行了职能变革。
      1.FDIC处理后续问题机构的措施。FDIC这方面的措施可以分为以下几个方面：（1）处理倒闭银行；（2）强化银行的日常监管；（3）保护消费者、提供市场信心；（4）平衡自身资产负债表。在对倒闭银行的处理方面，2009年FDIC先后在1月和8月发布《处理倒闭银行存款账户的最终规定》、《倒闭受保存款机构并购政策陈述》，分别对判断倒闭机构保险以及接收目的、平衡存款及其他账户的操作、对并购或投资倒闭银行存款债务感兴趣的投资者竞标成功必备的标准条件等方面提供参考。2010年6月，FDIC在报告中强调将更多使用损失共担协议来解决银行倒闭问题。此外，FDIC新建立了东海岸分支办公室和中西部分支办公室，以更便捷地处理当地的银行倒闭问题。
      在强化银行的日常监管方面，2009年FDIC要求银行注重利率风险和流动性风险管理，并实施了“及时纠正行动”和“避风港计划”。前者限制资本金不足的银行支付的存款利率，阻止此类银行通过支付明显超过现行利率水平的利率寻求更多存款。后者帮助金融机构顺利完成会计准则的变更。在保护金融消费者方面，2009年9月，FDIC鼓励倒闭受保机构的并购者分担损失，暂时考虑减少对失业或未充分就业借款人的本息偿还，这将给这些借款人重获充分就业的机会，避免不必要的止赎。
      FDIC在处理问题机构的同时还要解决自身资金缺口的先天不足。2009年2月FDIC修改存款保险基金重置计划，向受保机构征收20个基点的特殊保费。5月底，FDIC对受保存款机构实施新的特殊保费评估方法——受保存款机构资产减去一级资本金的5个基点。9月底，FDIC要求受保机构提前支付它们2009年第四季度、2010、2011和2012全年的保费，总计大约450亿美元，同时公告2011年起保费统一上升3个基点，并将重置时限从7年延长到8年。2010年4月，FDIC董事会决定将修改带来集中风险的大型机构的存款保险保费评估体系。
      10月，FDIC公布一个复杂的长期的存款保险基金计划，以维持正的基金头寸，甚至在经济和信贷周期中出现大额基金损失时保持平稳、可预测的保费费率计算体系。
      2.FDIC刺激经济增长的措施。这一阶段，FDIC通过一系列措施不断鼓励银行等机构向中低收入居民拓展银行服务。2009年5月，FDIC建立为小型社区银行服务的社区银行顾问委员会。6月，监管机构联合要求金融机构考虑向低收入借款者提供低成本教育贷款以满足社区信贷需求。2010年2月，监管机构联合鼓励商业银行向信用良好的小公司借款人发放贷款。5月～8月，FDIC在银行继续进行了始于2008年的安全账户试点项目，并建立了一套可以复制的安全、低成本金融服务模式，旨在向中低收入消费者提供安全、低成本的金融服务。
      3.FDIC在《多德—弗兰克法案》指导下改革。2010年7月的《多德—弗兰克法案》中FDIC的保险覆盖上限由10万美元永久上升至25万美元。此外，还有多项针对FDIC的修订。
      针对《多德—弗兰克法案》的修订，FDIC进行了一系列改革。2010年8月，FDIC建立一个新的“综合金融制度办公室”和“存款者和消费者保护分部”。11月，FDIC修改存款保险保费评估规则。第一，依照《多德—弗兰克法案》的要求，将以国内存款为保费评估基础改为以资产为保费评估基础，并相应补充准备金。第二，基于《多德—弗兰克法案》改变大机构的存款保险保费评估体系。12月，FDIC将保险基金的指定储备率设定在估计受保存款的2％水平，并依照《多德—弗兰克法案》第171条和消费者保护法案第171条，设置大型银行机构基于风险的资本金下限，并补充特定准备金。

作者单位：何平，李静婷，中国人民大学财政金融学院
摘自《教学与研究》（京）,2014.1
原文约8500字
原题《论美国联邦存款保险公司的功能和作用——以2008年金融危机前后的政策转换为中心》